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逐条解读六部委财预50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》

发布时间:2017-05-26

自2014年修订的《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)实施以来,虽然地方各级政府在化解财政金融风险取得了阶段性成效。但个别地区违法违规举债担保时有发生,局部风险不容小觑。


因此2017年5月3日,财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会六部委联合发布了财预〔2017〕50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(以下简称“50号文”)。


50号文的隆重登场,正值2016年中央经济工作会议定调“要把防控金融风险放到更加重要的位置”之后,与“十九大”之前,这样一特殊的时间段。故而其意义也正在于此:贯彻落实中央决策部署,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。


作为这样一份重任在肩的文件,自然也不会太过平凡。


 

关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知财预〔2017〕50号

 

 

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、发展改革委、司法厅(局),中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会(首府)城市中心支行、副省级城市中心支行,各银监局、证监局:


2014年修订的预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)实施以来,地方各级政府加快建立规范的举债融资机制,积极发挥政府规范举债对经济社会发展的支持作用,防范化解财政金融风险,取得了阶段性成效。但个别地区违法违规举债担保时有发生,局部风险不容忽视。


 

金融监管研究院解读

前期已经查处的案例:

序号

相关机构

具体事项、整改情况及处理情况

1

-江苏金融融资租赁股份有限公司

-黔江区教委

2015年6月和8月,江苏金融租赁股份有限公司与黔江区教委签订2个《融资租赁合同》,向黔江区教委提供融资1亿元。

整改情况

1.关于黔江区财政局出具承诺融资0.55亿元问题。

已撤回《协助协调函》,并提前兑付本金及收益。

2.关于黔江区教委与上海爱建融资租赁有限公司签订融资租赁合同1.2亿元问题。

重庆鸿业事业(集团)有限公司(下简称鸿业集团)已偿还0.38亿元,余0.82亿元。经协商,已撤回黔江区财政局出具的文件,解除了黔江区财政局的担保责任。

3.关于黔江区教委与江苏金融租赁股份有限公司签订融资租赁合同1亿元问题。

经协商,已撤回黔江区财政局出具的相关文件,解除了黔江区财政局的担保责任。鸿业集团已全部偿还该1亿元债务。

处理情况

1.黔江区政府区长徐某:批评教育,区政协主席夏某(时任黔江区政府常务副区长):党内警告处分。

2.黔江区财政局局长卢某:行政撤职处分。

3.鸿业集团董事长肖某:行政撤职处分,重庆市黔江区城市建设投资(集团)有限公司董事长张某:行政撤职处分。鸿业集团资金部部长曾某:免职并开除党籍,司法机关已对其涉嫌犯罪行为进行追究。

4.责成黔江区政府向重庆市政府书面检查。

5.江苏金融租赁公司处以行政处罚30万元。

6.对江苏金融租赁公司有关责任人进行问责。包括:对副总经理佘某给予警告、处以5万元罚款;对市场总监郑某给予警告、处以5万元罚款;对评审部副经理翟某给予严重警告处分;对公司业务五部副经理李某、客户经理陶某给予记过处分。

制表:金融监管研究院

2

-山东省国际信托股份有限公司

-邹城市正方经济发展投资有限公司

-重庆鸿业事业(集团)有限公司

2015年3月,山东省国际信托股份有限公司与邹城市总工会签订“正方实业单一资金信托合同”,向邹城市正方经济发展投资有限公司发放信托贷款,邹城市正方经济发展投资有限公司收到贷款后经财政局财源建设基金转给城市资产经营有限公司使用,并以财政资金作为还款来源。

整改情况

邹城市总工会向干部职工退还了全部资金,违法违规举债问题全部整改到位。

处理情况

1.邹城市政协副主席姚某(时任总工会主席):党内严重警告、行政降级处分。

2.邹城市常务副市长李某:党内警告处分。

3.时任邹城市市长谢某:按规定程序核查处理。

制表:金融监管研究院

3

中国建设银行驻马店分行

中国建设银行股份有限公司于2015年9月与驻马店市公共资产管理公司签订了建驻营基建[2015]153号合同,同月该行发放贷款6.4亿元。驻马店市人民政府通过政府会议纪要,承诺将公共资产管理公司贷款本息列入市财政中长期规划和政府购买服务预算,涉及资金6.4亿元。市财政局据此向中国建设驻马店分行出具承诺函。

处理情况

1.建行驻马店分行:行政处罚30万元。

2.约谈建行驻马店分行班子成员,督促其整改问责。

3.公司部经理刘某、公司部客户经理叶某:行政记过处分。

4

新都桂城村镇银行

新都桂城村镇银行2015年向成都市新都区土地整理农业专业合作社提供2.08亿元(名义为购买苗木、花卉及中药材等),相关合作社将贷款资金转入成都市新都区神龙投资有限公司,经有关区政府领导同意调剂部分贷款资金用于土地整理等政府项目。

处理情况

1.新都桂城村镇银行处以行政处罚20万元。

2.对该行行长处以行政处罚罚款5万元。

3.暂停新都桂城村镇银行所有市场准入申请,包括暂停该行2家支行的准入、所有业务准入和高管准入业务。

4.下调新都桂城村镇银行2016年监管评级级次和档次,将其列为2017年现场检查重点对象。

5.在全省银行业通报。

 

 

 


为贯彻落实党中央、国务院决策部署,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线,现就进一步规范地方政府举债融资行为有关事项通知如下:


 

 


 

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呼应中央精神:

 

1.2016中央经济工作会议中的“要规范政府举债行为。”及“要把防控金融风险放到更加重要的位置,下决心处置一批风险点,...提高和改进监管能力,确保不发生系统性金融风险。”

 

2.2017年4月25日中央政治局金融安全讲话“地方各级党委和政府要按照党中央决策部署,做好本地区金融发展和稳定工作,做到守土有责,形成全国一盘棋的金融风险防控格局。”

 

呼应国务院决策部署:

 

国办函〔2016〕88号《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》

§ 

建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制,坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置

§ 

§ 

牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线,切实防范和化解财政金融风险,维护经济安全和社会稳定。

§ 

 

 

 


一、全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作


各省级政府要认真落实国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》(国办函〔2016〕88号)要求,抓紧设立政府性债务管理领导小组,指导督促本级各部门和市县政府进一步完善风险防范机制,


 

 

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这段也可以说是对于前文“贯彻落实国务院决策部署”的细化介绍。


其实,有待组织妥善落实的,除了这份国办函88号文以外,还有在2016年11月3日几乎同时推出的财预[2016]152号《地方政府性债务风险分类处置指南》。


以上两部文件,主要为建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制而设。


当时为的,就是提高地方政府动态监测、实时预警的能力,提前妥善做好政府债务风险事件应急政策储备,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。


 

 

结合2016年开展的融资平台公司债务等统计情况,尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查,督促相关部门、市县政府加强与社会资本方的平等协商,依法完善合同条款,分类妥善处置,全面改正地方政府不规范的融资担保行为。


 

 

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关于分类妥善处置:

2016年1月11日财政部发布《对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(财预[2015]225号),该意见是国务院43号文以及新预算法的相关要求的具体落实,主要内容是对地方政府债务余额实行限额管理,取消了地方融资平台公司的政府融资职能,支持通过PPP、政府购买服务等措施融资。

该意见对地方债务限额进行分类管理,分为一般债务限额和专项债务限额。这也为之后的154和155号文埋下伏笔。不同的债务类型,政府的偿还资金来源不同,其中:


§ 

一般债务纳入一般公共预算管理,主要以一般公共预算收入偿还,当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法。


§ 

§ 

专项债务纳入政府性基金预算管理,通过对应的政府性基金或专项收入偿还;政府性基金或专项收入暂时难以实现,如收储土地未能按计划出让的,可先通过借新还旧周转,收入实现后即予归还。


§ 

对于地方政府存量债务,该意见也根据不同的债务类型做出了差异化的处理规定:


(1)对于甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务,属于公益性项目债务的,由地方政府统筹安排包括债券资金在内的预算资金偿还,必要时可以处置政府资产;


(2)属于非公益性项目债务的,由举借债务的部门和单位通过压减预算支出等措施偿还,暂时难以压减的可用财政资金先行垫付,并在以后年度部门和单位预算中扣回。


(3)地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分,通过三年左右的过渡期,由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。为避免地方竞相发债对市场产生冲击,财政部根据债务到期、债务风险等情况予以组织协调,并继续会同人民银行、银监会等有关部门做好定向承销发行置换债券等工作。


 

 

 


上述工作应当于2017年7月31日前清理整改到位,对逾期不改正或改正不到位的相关部门、市县政府,省级政府性债务管理领导小组应当提请省级政府依法依规追究相关责任人的责任。


财政部驻各地财政监察专员办事处要密切跟踪地方工作进展,发现问题及时报告。


 

 

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本条一方面限定了整改期限与责任追究的机制,另一方面,强调了各地财政监察专员办事处的监督责任。


债券管理领导小组是国办函(2016)88号《地方政府性债务风险应急处置预案》首次提出:


§ 

县级以上地方各级政府设立政府性债务管理领导小组(以下简称债务管理领导小组),作为非常设机构,负责领导本地区政府性债务日常管理。


§ 

§ 

当本地区出现政府性债务风险事件时,根据需要转为政府性债务风险事件应急领导小组(以下简称债务应急领导小组),负责组织、协调、指挥风险事件应对工作。


§ 

而这个“各地财政监察专员办事处”的职责来自2016年11月24日的财预〔2016〕175号《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》


主要还是因为新预算法和国发〔2014〕43号文件实施以来,部分地区常见债务管理责任不力、违法违规融资担保现象时有发生、一些政府和社会资本合作项目不规范等问题。


这也是《暂行办法》出台的原因。所以办法有针对性地对专员办实施地方政府债务监督做出系统规范。

 

1. 

监督重点:全面覆盖地方政府债务限额管理、预算管理、风险预警、应急处置,以及地方政府和融资平台公司融资行为。


2. 

3. 

监督方式和对象:可综合运用调研、核查、检查等手段,建立常态监督机制;必要时可延伸至相关政府部门、事业单位、融资平台公司、金融机构等单位,防范地方政府通过企事业单位违法违规融资。


4. 

5. 

监督处理:明确专员办查实地方政府债务违法违规问题,应当依据新预算法、《财政违法行为处罚处分条例》等规定作出处理;其中属于应当追究有关政府及部门、单位人员责任的,专员办应提出处理意见报财政部。


6. 

7. 

监督考核:考核结果纳入专员办财政预算监管业务工作考核范围,体现正向激励。

8. 

 

 


二、切实加强融资平台公司融资管理


加快政府职能转变,处理好政府和市场的关系,进一步规范融资平台公司融资行为管理,推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资,地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。


 

 

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由于2008年中国的“4万亿”计划旨在刺激宏观经济,但除中央政府投资以外,还需要地方各级政府配套投资。


因此,2009年融资平台的举债规模出现了爆发式的增长,其中融资平台发行的城投债在当年就从之前的不足千亿元规模,井喷达到了3000亿元以上。


融资平台通过举债融资为地方经济筹集资金,在应对国际金融危机冲击中,发挥了积极作用。但是与此同时,融资平台负债规模迅速膨胀、地方政府违规变相担保、偿债风险骤升等现象,也逐渐引起了中央层面的重视。



中央层面


2010年6月,国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号),一定程度明确了城投融资平台的定义,而且该定义一直沿用至今。


“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体”

19号文指出地方融资平台发展中的亟须高度关注的问题,主要是“融资平台公司举债融资规模迅速膨胀,运作不够规范;地方政府违规或变相提供担保,偿债风险日益加大;部分银行业金融机构风险意识薄弱,对融资平台公司信贷管理缺失等”。


19号文要求地方各级政府对融资平台公司的债务进行全面清理,并对融资平台公司进行清理规范,同时也要求银行业金融机构加强对融资平台公司的融资和信贷管理,并再一次强调要坚决制止地方政府违规担保承诺行为。文件将融资平台公司分为三类:


(1)只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务;

(2)承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务;

(3)承担非公益性项目融资任务。

 

对于第一类公司,要求今后不得再承担融资任务,而应该通过财政预算渠道或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题,第二类和第三类融资平台公司仍可以保留,但要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定,充实公司资本金,完善治理结构,实现商业运作;要通过引进民间投资等市场化途径,促进投资主体多元化,改善融资平台公司的股权结构。


不过颇为令人玩味的是,自从国发19号文发布以后,地方政府平台的增长不但没有下降,反而一路膨胀。



银监助攻


在这以后两年,银监会均出台融资平台贷款风险指导意见。银监会2010年连发110、244两文,清查地方政府融资平台贷款,甄别地方政府融资平台,对不同平台进行分类处置以化解风险,对于地方政府融资平台借款不得新增。此后阻断了通过行政指令融入银行贷款的可能。


2012年,信托投资渠道也受到监管政策影响收紧。随着地方政府融资平台债务风险的上升以及“影子银行”规模的快速膨胀,影子银行输血地方政府融资平台逐渐发展壮大,信托贷款、委托贷款等形式不断出现,地方政府违法融资有抬头趋势。


在这种情况下,国务院、财政部、发改委、人民银行和银监会先后出台国发[2010]19号文和《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号文)以阻断信政合作模式。


在信贷受阻,信托受控的前提下,通过地方政府融资平台也就只剩下发行城投债成为融资的主要途径。


2014年Q4以后:大禹治水的新预算法与43号文时代


19号文时代监管政策,无论是财政还是银监系统,都相对而言重堵不重疏,政策协调性还有较大的提升空间。因此,一度只有平台贷款增量得到控制,影子银行和债券形式的地方政府债务仍持续扩张,19号文落实效果有限。


然后就到了新预算法+43号文的时代:


(1)新《预算法》正式赋予省级政府合法举债的权利

(2)国务院43号文全面部署加强地方政府性债务管理

(3)财政部351号文落实地方政府存量债务清理甄别

43号文总的精神是以透明规范的地方政府债替代城投平台类债务,有利于化解地方政府债务的长期风险。


43号文明确要剥离融资平台公司政府融资职能,“不得通过企事业单位等举借”政府债务,地方政府债券是唯一合法的地方政府举债形式。


存量债务处理上,属于政府应当偿还的债务要纳入预算管理,并允许通过发行债券和处臵政府资产偿还;不属于政府应当偿还的债务,应市场化处理,债权人应按照商业化原则承担相应损失。


然后可以说,无论是财政还是金融体系,出台的一系列的规章制度,其实都是延续了新预算法及43号文的精神和主旨,在范围界定、流程设计、落实细则、惩处要求等各个方面进行补漏和细化,直至今日。


 

 


地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源,不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。


金融机构应当依法合规支持融资平台公司市场化融资,服务实体经济发展。


 

 


 

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这个是重申财预〔2016〕175号《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》文中的要求:

第十三条 专员办对融资平台公司融资行为进行监督,主要包括:


(一)地方政府及其所属部门将土地注入融资平台公司应当履行法定的出让或划拨程序,不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司,不得将储备土地作为资产注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源;


 

 


进一步健全信息披露机制,融资平台公司在境内外举债融资时,应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能,并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。


 

 

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这里细化到需要以书面声明的形式来承诺“不承担政府融资职能,并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务 ”。

 

 


金融机构应当严格规范融资管理,切实加强风险识别和防范,落实企业举债准入条件,按商业化原则履行相关程序,审慎评估举债人财务能力和还款来源。


 

 


 

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金融业对于地方政府融资的管理,可以说是始于2010年的两份文件:银监办发〔2010〕244号《关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知》及银监发〔2010〕110号《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》。

要求:

1. 

 严格落实贷款“三查”制度,审慎发放和管理融资平台贷款;

2. 

3. 

准确进行融资平台贷款风险分类,真实反映和评价贷款风险状况;

4. 

5. 

加强对融资平台贷款的监管,有效缓释和化解融资平台贷款风险。

6. 

具体来说,要求金融机构应根据244号文要求的按现金流覆盖比例划分的全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖平台贷款计算资本充足率贷款风险权重。

 

融资平台贷款风险类别

定义

风险权重

全覆盖

融资平台自身现金流量占其应还债本息的比例达100%以上

100%

基本覆盖

融资平台自身现金流量占其应还债本息的比例达100%-70%

140%

半覆盖

融资平台自身现金流量占其应还债本息的比例达70%-30%

250%

无覆盖

融资平台自身现金流量占其应还债本息的比例达30%以下

300%

 

 

 


金融机构为融资平台公司等企业提供融资时,不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。


 

 


 

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这里是更换主语后,重申财预〔2016〕175号《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》文中的要求:

(四)地方政府及其所属部门、公益目的事业单位和人民团体不得违反法律法规等规定,以出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司融资提供担保。

 

 


对地方政府违法违规举债担保形成的债务,按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》(财预〔2016〕152号)依法妥善处理。


 

 


 

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88号文《预案》明确三项原则:一是分级负责。省级政府负总责,省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。跨省(区、市)政府性债务风险应急处置由相关地区协商办理。二是及时应对。三是依法处置。


 在此基础上该文包含了四大内容:


一是依法明确适用范围。依据预算法等法律和政策规定界定88号文《预案》和152号文《指南》的适用范围:纳入限额管理的地方政府债务:


§ 

包括地方政府债券以及尚未置换为政府债券的存量政府债务;清理甄别认定的存量或有债务,


§ 

§ 

包括政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务。


§ 

二是建立分级响应机制。按照风险事件性质、影响范围和危害程度等,将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级(一般)、Ⅲ级(较大)、Ⅱ级(重大)、Ⅰ级(特大)四个等级。


§ 

Ⅳ/Ⅲ级债务风险,主要由市县政府立足自身化解;


§ 

§ 

Ⅱ/Ⅰ级债务风险,除上述措施,省级政府可据市县政府申请适当救助。


§ 

§ 

地方政府出现极大风险时,中央政府可适当指导。


§ 

三是实施分类应急处置。区分不同债务类型,分类提出债务违约处置措施,明确地方政府偿债责任,实现债权人、债务人依法分担债务风险。


四是严格落实责任追究。风险事件发生后,对地方政府有关责任人进行行政问责和追究法律责任,对银行业金融机构相关负责人严格依法追责。


《预案》中提出的地方政府财政重整

财政重整是指高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排,使债务规模和偿债能力相一致,恢复财政收支平衡状态。


《预案》规定了财政重整的主要措施。包括:


一是拓宽财源渠道。依法加强税收征管,加大清缴欠税欠费力度,确保应收尽收。


二是优化支出结构。财政重整期内,除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外,视债务风险等级,本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。


三是处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业资产、国有股权等,结合市场情况予以变现,多渠道筹集资金偿还债务。


四是申请省级救助。采取上述措施后,风险地区财政收支仍难以平衡的,可以向省级政府申请临时救助,包括但不限于:代偿部分政府债务,加大财政转移支付力度,减免部分专项转移支付配套资金等。


五是加强预算审查。


六是改进财政管理。实施中期财政规划管理,妥善安排财政收支预算,严格做好与化解政府债务风险政策措施的衔接。


分类处置

《预案》中提出将对地方政府性债务进行分类处置,并依据预算法、担保法、合同法及其司法解释等法律规定,区分不同债务类型提出处置原则,实现债权人、债务人依法合理分担债务风险。


1.地方政府债券。


►地方政府依法承担全部偿还责任。


2.非政府债券形式的存量政府债务。


新预算法实施后,地方政府举债只能采取发行政府债券方式,为此《预案》对非政府债券形式的存量政府债务处置进行了明确。


►债务人为地方政府及其部门的,必须在国务院规定的期限内置换成政府债券,地方政府承担全部偿还责任。


►债务人为企事业单位等的,经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致,可以按照合同法有关规定分类处理。


►►即,债权人同意在规定期限内置换为政府债券的,地方政府不得拒绝相关偿还义务转移,并承担全部偿还责任;


►►债权人不同意在规定期限内将偿债义务转移给地方政府的,仍由原债务人依法承担偿债责任,对应的地方政府债务限额由中央统一收回,地方政府作为出资人在出资范围内承担有限责任,依法实现债权人的风险和收益相匹配。


3.存量或有债务。


具体包括:


存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。


§ 

除外国政府和国际经济组织贷款外,地方政府出具的担保合同无效。


§ 

§ 

地方政府对其不承担偿债责任,仅做适当民事赔偿,但最多不应超过债务人不能清偿部分的1/2;


§ 

§ 

担保额小于债务人不能清偿部分1/2的,以担保额为限。具体金额协商确定。


§ 

存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。地方政府可根据具体情况实施救助,但保留对债务人的追偿权。


4.新发生的违法违规担保债务。


对新预算法实施以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务,参照上述第三类情况中的存量担保债务依法处理。


另外,经国务院同意,财政部专门制定了《指南》,进一步区分存量债务中的银行贷款、企业债券、信托、BT等不同类型,分门别类明确具体处置措施,作为《预案》配套文件印发实施。


 

 

 


三、规范政府与社会资本方的合作行为


地方政府应当规范政府和社会资本合作(PPP)。


允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金,依法实行规范的市场化运作,按照利益共享、风险共担的原则,引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,政府可适当让利。


 

 


 

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此处为国发〔2014〕43号文的重申:

(三)推广使用政府与社会资本合作模式。


鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。


投资者按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。


投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。


政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。


 

 


地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金,严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债,除国务院另有规定外,地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。


 

 


 

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这里依然是重申财预〔2016〕175号《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》文中的要求:

(二)地方政府及其所属部门参与社会资本合作项目,以及参与设立创业投资引导基金、产业投资引导基金等各类基金时,不得承诺回购其他出资人的投资本金,承担其他出资人投资本金的损失,或者向其他出资人承诺最低收益。

但是更进一步指出:不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。 


 

 


四、进一步健全规范的地方政府举债融资机制


全面贯彻落实依法治国战略,严格执行预算法和国发〔2014〕43号文件规定,健全规范的地方政府举债融资机制,地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式,除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。


 

 


 

金融监管研究院解读

新预算法在多方面有所突破,重点是第三十五条:


可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。


举借债务的规模,由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。


省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。


举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。


除前款规定外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。


除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。


 


这为后续43号文以及财政部进一步出台《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》以及其他地方政府债务相关规章制度,奠定了法律基础。


 

而43号文规范的地方政府举债融资机制仅限于:政府举债、PPP(即政府和社会资本合作)和规范的或有债务。


§ 

政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借,规定主体仅限省级政府;省级以下无举债权,市县可由省级政府代为举借。


§ 

§ 

剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。


§ 

§ 

首提用地方政府发债的方式置换现有高成本存量融资债务。从后来财政部的举措来看,目前为止至少安排3万亿地方政府债务置换,置换范围是2013年政府性债务审计确定截至2013年6月30日的地方政府负有偿还责任的存量债务中、2015年到期需要偿还的部分。置换债务不得用于偿还由企事业单位等自身收益偿还的债务,不得用于付息,不得用于经常性支出。


§ 

§ 

政府背书的城投债将成为历史,未来取而代之的是地方政府一般债以及项目收益债。地方政府性债务主要未来仅包括:“政府债务”和“或有债务”;其中政府债务包括一般债券和专项债券,或有债务为地方政府依法担保范围仅限经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的担保行为。


§ 

§ 

此外对于PPP形式运作,既不属于政府债务,又不属于政府或有债务,但是纳入政府举债融资机制,需要依靠财政补贴,而且将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。


§ 

§ 

43号在赋予了地方政府适度的举债权限的同时,也禁止地方政府通过融资平台举债,即地方政府融资平台不得新增政府性债务。


§ 

 

政府性债务

根据《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》(国办发明电〔2011〕6号)及2013年12月30日审计署发布的《全国政府性债务审计结果》两个文件可知:审计中将“政府性债务”划分为①政府负有偿还责任的债务、②政府负有担保责任的债务和③政府可能承担一定救助责任的债务3种类型。


其中:


(1)政府负有偿还责任的债务是指需由财政资金偿还的债务,政府及其组成部门是法律意义上的负债主体,属于“政府债务”;


(2)政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保,当某个被担保人无力偿还时,政府需承担连带责任的债务;


(3)政府可能承担一定救助责任的债务是指政府不负有法律偿还责任,但当债务人出现偿债困难时,政府可能需给予一定救助的债务。


43号禁止地方政府通过通过融资平台举债(政府性债务),但这并不意味着不可举债,地方政府融资平台仍然可以从市场上借款,但是不应想当然地认为政府会提供隐性支持。


43号文的思路,是将地方政府融资平台与政府的职能分离,放开地方政府举债的权限,将地方政府债务纳入统一监管的范畴,剥离融资平台为政府融资的职能,政府也不再为融资平台背书,而是按照“用的人借;借的人还”的原则举债。


 

 

 


地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式,要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。


 

 


 

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这里依然是重申财预〔2016〕175号《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》文中的要求:(三)融资平台公司举借债务应当由企业决策机构决定,政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。 

 

 


允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司(含各类融资担保基金公司),构建市场化运作的融资担保体系,鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务,地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。


 

 


 

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和直接负债一样,对于或有负债目前的趋势也是“疏堵”结合。


直接负债可由原来的融资平台融资模式转为地方政府的一般债和专项债,原来的存量债务也可以置换。


对于地方政府提供担保的或有负债,在禁止的同时,50号文也“指了一条明路”,即允许地方政府设立或参股融资担保公司,提供市场化的担保服务。


可以预测,这类担保公司的业务的主要对象,也主要集中于融资平台。


当然,这一举措有利于将地方政府的或有负债规范化、阳光化,也有利于测算规模和管理。更关键的是,通过担保公司将原来对债务担保中的政府信用转为企业信用,政府仅以出资额为限承担责任。


这和融资平台采取了相同的思路,即平台公司可以举债,平台的债务政府也仅以在平台公司的出资额为限承担责任,想利用公司进行风险隔离,而且都强调市场化运营,防止市场政府进行兜底的预期。


据笔者了解,在实践中已经有了类似的融资模式,具体见下图所示:

 

 

上图就是商业银行与地方政府合作,利用产业基金进行融资的模式结构。


该模式特点:通过在产业基金层面,融资方将远期回购资管计划持有的基金份额及GP股权,同时B公司为回购提供担保。


对于此模式中,公路开发公司LP的回购行为是否涉及到问题,我们暂且放在一遍,重点是,B公司担保的行为有财政局一定比例的资金支持(安全垫),可以说一定程度隔离了政府的信用,同时又通过B公司提供了一定资金作为担保,为整个项目保障措施。如果换做是担保公司,则更加“名正言顺”。

 

 

 


除外国政府和国际经济组织贷款转贷外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。


 

 


 

金融监管研究院解读

在43号文首先提出“不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”后,财预〔2016〕175号《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》也进行了更为细化的表述:


第十二条 专员办对地方政府融资行为进行监督,主要包括:


(一)除发行地方政府债券、外债转贷外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务,不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。


之前国办函88号文中早就明确过,关于存量担保债务:


存量担保债务不属于政府债务。


按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定,除外国政府和国际经济组织贷款外,地方政府及其部门出具的担保合同无效,地方政府及其部门对其不承担偿债责任,仅依法承担适当民事赔偿责任,但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一;担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的,以担保额为限。


存量如此,对于增量就不言而喻了。


 

 

 

 


地方政府应当科学制定债券发行计划,根据实际需求合理控制节奏和规模,提高债券透明度和资金使用效益,建立信息共享机制。


 

 


金融监管研究院解读

在财库【2017】59号文《关于做好2017年地方政府债券发行工作的通知》中就提出,合理制定债券发行计划,均衡债券发行节奏。具体要求有:


1. 

新增债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区新增债券限额。


2. 

3. 

置换债券发行规模上限原则上按照各地上报财政部的置换债券建议发债数掌握。


4. 

5. 

发行置换债券偿还存量地方债的,应当在置换债券发行规模上限内统筹考虑。


6. 

7. 

地方财政部门应统筹债券发行与库款管理,科学安排债券发行,合理制定债券全年、季度发行初步安排。不迟于每次发行前7个工作日,制定发行具体安排。


8. 

9. 

公开发行债券每季度发行量原则上控制在本地区全年公开发行债券规模的30%以内。


10. 

关于发债要求,另应按照《财政部关于印发〈地方政府一般债券发行管理暂行办法〉的通知》(财库〔2015〕64号)、《财政部关于印发〈地方政府专项债券发行管理暂行办法〉的通知》(财库〔2015〕83号)等文件。


 

 


五、建立跨部门联合监测和防控机制


完善统计监测机制,由财政部门会同发展改革、人民银行、银监、证监等部门建设大数据监测平台,统计监测政府中长期支出事项以及融资平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等情况,加强部门信息共享和数据校验,定期通报监测结果。


 

 


 

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关于对地方政府债务风险管控,以及相应的信息共享和统计监测,央行和银监会早已有过发文,而且近期都已经再次重申了相关表态:


银办发〔2017〕48号《中国人民银行办公厅关于做好2017年信贷政策工作的意见》


(二十七)继续做好地方政府性债务管理配套金融服务。


银行业金融机构要配合相关部门做好地方政府存量债务置换和地方政府融资平台市场化转型工作,强化债务风险监测提示,不得违法违规向地方政府提供融资,不得要求地方政府违法违规提供担保,购买地方政府债券要符合监管规定。


人民银行各分支机构要及时掌握本地区地方政府债务置换和融资平台市场化转型动态,密切监测重大项目后续资金来源,督促银行业金融机构强化地方政府性债务风险监测和提示。


 

银监发[2017]6号文《关于银行业风险防控工作的指导意见》


七、加强地方政府债务风险管控,切实防范地方政府债务风险


(二十四)严格落实《预算法》。银行业金融机构要认真落实《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)要求,不得违规新增地方政府融资平台贷款,严禁接受地方政府担保兜底。


(二十五)规范新型业务模式。银行业金融机构要依法合规开展专项建设基金、政府与社会资本合作、政府购买服务等新型业务模式,明确各方权利义务关系,不得通过各种方式异化形成违规政府性债务。


(二十六)强化融资平台风险管控。各级监管机构要会同有关部门强化地方政府债务全口径监测,指导银行业金融机构配合推进融资平台转型,明晰债权债务关系,防范债权悬空风险。银行业金融机构要紧盯列入预警范围的潜在高风险地区,推动制定中长期债务风险化解规划,有效应对局部风险。


 

 


开展跨部门联合监管,建立财政、发展改革、司法行政机关、人民银行、银监、证监等部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制,对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒,形成监管合力。


 

 


 

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《通知》也是首次将司法部纳入规范地方政府举债融资行为的发文主体和监管主体。从文中内容来看,主要是规范律师在地方政府举债融资中的行为,以便追究律师的违规责任。


另:关于司法部的职能,在其官网上公示如下


 


除了政府机构之外,50号文还将行业自律组织纳入规范地方政府举债融资行为的监管主体。点名的三个是:注册会计师协会、资产评估协会、律师协会。


所以,据笔者推测,其实财政部原来是只想把三个协会拉进来。但是:


§ 

注册会计师协会:在财政部党组和理事会领导下开展行业管理和服务


§ 

§ 

资产评估协会:接受业务主管单位财政部的业务指导和监督管理。


§ 

§ 

中华全国律师协会:在司法部指导下进行工作。


§ 

这样一来,出于各种方面的考量,这份通知还是必须叫上司法部。


 

 


对地方政府及其所属部门违法违规举债或担保的,依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任;对融资平台公司从事或参与违法违规融资活动的,依法依规追究企业及其相关负责人责任;对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的,依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任;对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的,依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。


 

 


 

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明确法违规追责对象。既是联合发文,则每一方都有每一方的任务。


§ 

对地方政府及其所属部门:负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员;


§ 

§ 

对融资平台公司:企业及其相关负责人;


§ 

§ 

对金融机构:机构及其相关负责人和授信审批人员;


§ 

§ 

对中介机构、法律服务机构:中介机构、法律服务机构及相关从业人员。 


§ 

 

 


六、大力推进信息公开


地方各级政府要贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推进政务公开工作的意见》等规定和要求,全面推进地方政府及其所属部门举债融资行为的决策、执行、管理、结果等公开,严格公开责任追究,回应社会关切,主动接受社会监督。


继续完善地方政府债务信息公开制度,县级以上地方各级政府应当重点公开本地区政府债务限额和余额,以及本级政府债务的规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容。省级财政部门应当参考国债发行做法,提前公布地方政府债务发行计划。


 

 


 

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强调了信息公开和公众监督。


关于信息公开,也是43号文早早就提出要做的事情了:


(一)完善债务报告和公开制度。完善地方政府性债务统计报告制度,加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度,全面反映政府的资产负债情况。...建立地方政府性债务公开制度,加强政府信用体系建设。各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况,自觉接受社会监督。


同时,这也是财预〔2016〕175号《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》提出过的要求:


(六)地方政府债券发行应当遵守发行制度规定、履行规定的程序,及时、准确、如实、完整披露债券发行信息等;


(七)地方政府债务举借、使用、偿还等情况,应当依法依规向社会公开。


 

 


推进政府购买服务公开,地方政府及其所属部门应当重点公开政府购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。


 

 


 

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对于政府购买服务公开,这依然不是新要求,而是早有规定:

 

国办发(2013)96号《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》

各地区、各部门要严格遵守相关财政财务管理规定,确保政府向社会力量购买服务资金规范管理和使用,不得截留、挪用和滞留资金。购买主体应建立健全内部监督管理制度,按规定公开购买服务相关信息,自觉接受社会监督。承接主体应当健全财务报告制度,并由具有合法资质的注册会计师对财务报告进行审计。财政部门要加强对政府向社会力量购买服务实施工作的组织指导,严格资金监管,监察、审计等部门要加强监督。


财预[2014]13号《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》


推进购买服务预算信息公开:严格执行《中华人民共和国政府信息公开条例》有关规定,建立健全购买服务信息公开机制,拓宽公开渠道,搭建公开平台,及时将购买的服务项目、服务标准、服务要求、服务内容、预算安排、购买程序、绩效评价标准、绩效评价结果等购买服务预算信息向社会公开,提高预算透明度,回应社会关切,接受社会监督。

 

财库[2015]135号《关于做好政府采购信息公开工作的通知》

(四)政府采购项目信息的公开要求。

10.政府购买公共服务项目。对于政府向社会公众提供的公共服务项目,除按有关规定公开相关采购信息外,采购人还应当就确定采购需求在指定媒体上征求社会公众的意见,并将验收结果于验收结束之日起2个工作日内向社会公告。

 

 


推进政府和社会资本合作(PPP)项目信息公开,地方政府及其所属部门应当重点公开政府和社会资本合作(PPP)项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。


 

 


 

金融监管研究院解读

在财金[2016]32号提出要加强PPP项目信息公开后,财政部又通过财金[2017]1号《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》明确了公开要求,自2017年3月1日起施行。

 

推进融资平台公司名录公开。

 

 

金融监管研究院解读

最早提出融资平台名单要求的,可以追溯到2010年国务院为了对地方投融资平台开始进行清理整顿发布的国发[2010]19号文《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》。


然后财政部也及时跟进,发布财预[2010]412号文《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》。


在那之后,为了贯彻国务院的政策要求,银行业就对要求健全“名单制”管理系统,自2010年3季度开始编制地方投融资平台名单,更新频率为3个月。


现在金融机构主要参考的也就是这份名单。


 

 


各地区要充分认识规范地方政府举债融资行为的重要性,把防范风险放在更加重要的位置,省级政府性债务管理领导小组要切实担负起地方政府债务管理责任,进一步健全制度和机制,自觉维护总体国家安全,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。


各省(自治区、直辖市、计划单列市)政府性债务管理领导小组办公室应当汇总本地区举债融资行为清理整改工作情况,报省级政府同意后,于2017年8月31日前反馈财政部,抄送发展改革委、人民银行、银监会、证监会。


特此通知。


财政部 发展改革委 司法部 人民银行 银监会 证监会


2017年4月26日


 


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