法律人视角下的PPP产业基金
“基础设施建设”、“PPP”、“产业投资基金”，这三个专业术语、或许你我都曾听过，似不陌生、但行外人要究其深意恐怕还需要“百度一番”，才可知其然。大多论述常将三者加以结合，这恐还要追溯到中央自2010年起发布的一系列文件。文件中要求加强对地方融资平台的监管，解决地方债务逐年增加的现实问题。尤其是“43号文”（《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》）及“新预算法”（《中华人民共和国预算法》于2015年1月1日起正式实施。）的出台，使得传统的依托贷款融资渠道全面受限。根据43号文规定：地方政府规范的举债融资机制仅限于政府方用一般和专项债券举债、PPP和规范的或有债务。
面临经济下行压力大，投资基础设施建设仍是当下经济发展的必要引擎。2015年4月21日国务院通过的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中提到：鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等方式来拓宽融资渠道。加上“总理十三五报告”：“深化投融资体制改革、继续以市场化形式筹集专项建设基金，推动地方的政府融资平台转型改制，进行市场化的融资。在基础设施资产证券化，扩大债券融资规模”等开门政策（2015年3月1日，发改委《项目收益债券业务指引》；2015年3月16日，发改委国开行下发《关于推进开发性金融支持政府与社会资本合作有关工作的通知》；2015年4月8日，财库【2015】83号文，《地方政府专项债券发行暂行管理办法》。2015年5月15日，国务院《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》。）的引领下，一个形式灵活、汇集资本的“产业基金”成为引入PPP项目进行基础设施建设解决项目资本金的不二选择。
“PPP”及“产业基金”的定义
PPP
说起PPP（Public-Private Partnership），在城市开发的语境下，它不单促进了地方经济的发展，也解决了地方政府将城市建设项目兜底为地方债务、有效与私人部门开展合作等问题。“一P”是政府运用公共部门与“二P”私人部门的资源完成专门任务的活动，在“三P”利益共享、风险共担、全程合作伙伴合作关系下、双方按照平等协商原则订立合同，最后由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。
产业投资基金
产业投资基金（简称产业基金）是指在中华人民共和国境内以非公开的方式（即私募）向特定投资人募集资金，对未上市企业或项目进行投资（包括股权和债权）和提供专业经营管理服务，利益共享、风险共担的集合投资制度，由基金公司自认基金管理人或委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产。
1、项目主体
无论项目发起方是谁，PPP产业基金涉及的主体主要为：政府、金融机构、运营企业及基金管理人。各方的法律关系皆要通过完善的合同体系对权责进行明确的划分，基本合同会涉及到政府方与PPP项目公司的“特许协议”；履约阶段合同主要包括PPP项目公司与工程承包商的“工程承包合同”、与供应商的“供应合同”、与消费者的“消费合同”、与设计咨询方的“设计咨询合同”；与金融机构的“融资合同”、“保险合同”等。
2、各方权利及义务
（1）政府平台：如项目本身是经营类项目则可根据合同约定劣后分取投资收益。就责任而言需要对项目制定监管标准、对项目运营进行监督和管理以此考核绩效、突发事件的处置、后期运营管理的或可参与。
（2）社会资本方：可分取投资收益，当收入高出一定收益预期后参与一定比例收益分配。就义务而言需要主导项目的规划设计、建设运营和管理、提供达到政府要求的服务质量和价格要求、负责项目投资融资运作、最后的项目移交。
（3）金融机构：依照各方合同约定优先分配利润，取得预期收益。就义务而言主要负责为经营的社会资本方或者项目公司提供融资。
3、项目组织形式
在“主体”及“各方权责”明晰后，选择适合的运营组织形式非常必要，深究PPP产业基金的本质属性，其仍然是私募股权基金。因而组织形式的选择也是公司型、契约型、有限合伙型。基于本文篇幅，不对前述各种形式进行展开，仅论述现在最为通行和适用广泛的有限合伙形式：
解读：
由政府的出资代表与社会资本共同投资新设一家投资管理公司作为普通合伙人（GP）（根据《中华人民共和国合伙企业法》的规定：普通合伙人需对合伙企业的债务承担无限连带责任。），由政府出资代表为次级有限合伙人（根据《中华人民共和国合伙企业法》的规定：有限合伙人以其认缴的出资额为限对合伙企业债务承担责任。）与社会资本作为优先级有限合伙人（LP）共同发起设立有限合伙制PPP引导基金，而后各方依据协议约定进行相应出资，投资期届满后，基金通过并购或资产证券化（以特定资产组合或特定现金流为支持，发行可交易证券的一种融资形式。）模式退出所投资的项目。金融机构则作为优先级给项目进行融资贷款支持。优先级及劣后级的区别在于分配顺序环节，即基金的投资收益在扣除当期费用包括GP管理费后，先返还所有投资人本金，而后优先向优先级合伙人分配收益，直至达到目标收益率，之后再向次级有限合伙人及普通级合伙人分配收益。
4、项目选定操作模式
（1）对经营性项目，即具有明确收费基础、而且经营收费能够完全覆盖项目投资成本的，可以通过政府授予特许经营权采用BOT（建设——运营——移交）、BOOT（建设——拥有——运营——移交）等模式推进。
（2）准经营性项目，即对于用经营收费不足以覆盖投资成本的，除采取经营项目模式外，附加政府给予缺口性补贴、优惠政策形式给予社会资本或项目公司经济补助的模式进行。
（3）非经营性项目，即对于项目无收益来源、属公益性质，主要依靠政府付费的项目，则可通过采取政府购买服务，采用B00（建设—拥有—运营）、委托运营等模式进行。
5、退出
鉴于PPP项目周期可能长达数十年，而产业基金却有一定期限要求，在既要保证投资方利益的同时还要确保与项目的融资需求相协调，使得项目的运营除了要关注其“介入”，更需要规划好产业基金如何退出，以保证项目资金的“流动性”及“资本的增值”问题。
市场化的通用方式主要有：（1）项目存续期结束后对项目进行清算；（2）社会资本方或政府方将股权回购或将股权转让；（3）资产证券化退出，即项目运营成熟后，通过将项目公司资产注入上市公司、发行资产证券化产品等方式，获得投资收益实现投资退出。
结 语
笔者认为产业基金亦是基金的一种，作为一种投资方式也有其避不的风险问题，作为“利益相关者”的政府方、金融机构、运营企业和基金管理人，如何平衡好各方利益、如何让其“风险可控，收益可期”。仍有必要解决好实际运作中会面临的问题：
一是绕开“保底承诺”方式参与，以免增加地方政府的隐性债务；
二是作为基础设施建设规模大的项目、投资期限长也会带给投资者不得不考虑的“期限错配”问题；
三是如何调整交易结构使其可“增信安全退出”都是需要在实务操作中进一步完善的问题。让创设PPP的初衷得以真正实现，即合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果，以激发社会的投资活力，真正回归到政府本位的造福于民，为社会和公众提供更好的服务落脚点。