国办“40号文” 缓释地方债务风险
[摘要]：“40号文”的出台距2014年“43号文”的颁布实施不足8个月，而在地方政府融资平台通过银行业金融机构融资这一主要问题观点上似有相悖之嫌。
2015年5月15日，国务院办公厅发布了国办发〔2015〕40号文《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（以下简称“40号文”）。该文件对银行业金融机构支持地方政府融资平台在建项目作出了系统要求。要求银行业金融机构要在全面把控风险前提下，不得盲目抽贷、压贷、停贷。“40号文”的出台距2014年“43号文”的颁布实施不足8个月，而在地方政府融资平台通过银行业金融机构融资这一主要问题观点上似有相悖之嫌。然这种相悖绝非简单地倒退，而是基于特定背景的路径重置，“43号文”将在多元渠道并进的情形下迂回向前。
一、“40号文”的出台有现实的迫切性
长期以来，投资是拉动我国经济增长的主要动力，以地方政府融资平台为主要主体的基础设施建设投资是其中主要组成部分。2015年以来，CPI持续处于2%以下低位，通缩压力剧增；经济萎靡之下社会融资不畅，前四个月新增社会融资总额56,571亿元，同比下降了20.66%；2015年第一季度，GDP增速为7%，创历史新低，虽经2014年11月以来多次降息降准等货币政策调剂，经济增长依然乏力，自2014年以来国民经济发展保增长压力持续增加。而另一方面，实体经济产能结构调整压力依然巨大，在基础设施建设投资需求依旧旺盛的背景下，保障和促进基础设施建设投资，成为拉动国民经济增长的主要动力。
“43号文”颁布实施后，银行业金融机构对地方政府融资平台一直持审慎态度，在较大程度上阻断了地方政府基础设施投资资金来源。在融资性现金流阻缺的同时，在经济滞涨背景下税收增长乏力。而作为地方政府重要收入来源的土地出让收入同比出现了较大幅度的下降，根据Wind资讯统计数据显示，2015年前4个月，全国40大中城市供应土地面积8,053.86万平方米，同比下降24.30%。在此背景下，通过银行业金融机构融资保障地方政府基础设施建设的资金供给，对于保障国民经济平稳增长具有现实的迫切性。
二、“40号文”的出台应合了地方政府债务治理循序渐进的需求
“43号文”的核心在规范地方政府负债，通过引入社会资本参与地方政府基础设施建设（即“PPP项目”）、发行地方政府债券等方式改变当前的地方政府融资平台负债模式，改善地方政府负债结构。而从当前的实践来看，“43号文”说列的新政实施效果不尽如人意。从"PPP项目"的实施情况来看，虽然各地方政府陆续推出了一系列示范项目，但社会资本对于该类型投资的风险与收益评判需要适应过程，且该类型项目本身从设计到实施的周期较长，很难在短期内收到明显成效；而对于地方政府债券，债券期限与收益也尚未对潜在认购方形成较强的吸引力。而市政基础设施建设周期较长，融资平台在项目融资过程中普遍存在借新还旧的情形，在“43号文”严格禁止地方政府融资平台新增政府性债务背景下，银行业金融机构对融资平台债务风险担忧加剧，进而或将在短期内引发融资平台债务危机。“40号文”相对于“43号文”最大的变通在于区分对待新增与存续项目融资，允许存续项目在统一预算管理的前提下，通过传统方式举借债务。这一举措有利于解除上述可能引发的短期债务危机，同时为地方政府债券和“PPP项目”全面落地赢取时间，推进地方政府债务治理的有序推进。
三、“40号文”之后地方政府债务治理多元并进，迂回向前
从“40号文”的主要内容来看，该文件是在“43号文”框架所确定的方向内的路径重置。未来基础设施建设项目融资在一定时期内呈现多元推进的态势。对于新建项目，将统一按照“43号文”确定的“PPP模式”或者发行一般地方政府债券或者专项项目债券的方式实现融资，而对于存续建设项目负债，除了继续通过融资平台向传统金融机构融资外，一部分项目将转为“PPP模式”或者发行债券的方式实现融资。可以预见的是，在短期内，传统的地方政府融资模式对于存续项目依旧是主流融资方式；而长期来看，债券发行和“PPP模式”必将取代传统的融资模式。
“40号文”的出台，对于地方政府融资平台存续债务而言，其风险将得到较大程度的释放，银行业金融机构应当积极当前地方政府融资平台融资环境的变化。
首先，应当在风险可控的前提下积极拓展存续项目的融资业务，这种拓展一方面是积极把握政府融资平台在政府信用支撑下的最后发展机遇，而存续债务和有序退出，也为金融机构自身拓展新的业务模式赢得时间。对于信托公司而言，2015年第一季度信托行业营业收入虽同比增长近30%，单信托业务收入同比下降了近10个百分点，而作为信托公司业务重要组成部分基础设施信托项目，一季度新增规模处于历史地位，“40号文”的出台在一定程度上有利于延缓这一发展趋势，为信托行业转型争取更多的时间和空间。
其次，金融机构应当转变对政府融资平台企业的风险评估标准，创新风险控制措施。在未来一定时期内，除了部分项目将继续依托地方政府信用外，对于这部分项目地方政府财政实力及增长潜力依旧是项目评判的主要标准；而对于剥离了政府信用的项目而言，项目资产质量以及平台公司本身的现金流状况将成为项目风险判断的主要切入点。在项目风险发生分化的情况下，金融机构对于项目的风险定价也应当市场差别对待，从而实现风险与收益的平衡。
最后，我们需要看到的是“40号文”并没有改变地方政府债务治理的根本方向，对于银行业金融机构而言，面对市场空间巨大的基础设施建设领域，依然需要加强对“PPP模式”的业务拓展和风险控制方面的探索。未来基础设施投资领域，模式的多元也必然决定着资金运用方式的多元，而信托资金拥有结构设计灵活，资产配置多样的独特优势，未来信托公司需要更加积极尝试新形势下产业基金，资产证券化等多样化运作方式，拓展基础设施投资业务新蓝海。